摘要：“中國爭取在2017年開展全國性的碳交易?！卑屠铓夂虼髸_幕前的媒體吹風會上，中國氣候談判代表解振華表示，并稱頂層設計和相關立法都在推進中。
“中國爭取在2017年開展全國性的碳交易。”巴黎氣候大會開幕前的媒體吹風會上，中國氣候談判代表解振華表示，并稱頂層設計和相關立法都在推進中。
達成全球性協議，限制溫室氣體排放，避免氣候變化導致的災難性后果是正在召開的巴黎氣候大會（《聯合國氣候變化框架公約》 第21次締約方會議暨《京都議定書》第11次締約方會議）的目的。
中國政府已經承諾在2030年達到碳排放的峰值，如何有效減少排放成為重要任務。
碳交易一直被認為是一種有效的減排手段。中國目前已經進行了7個碳交易試點工作，積累了一些經驗。日前發布的《中國應對氣候變化的政策與行動2015年度報告》顯示，截至2015年8月底，7個試點累計交易地方配額約4024萬噸，成交額約12億元；累計拍賣配額約1664萬噸，成交額約8億元。試點地區2014年和2015年履約率分別達到96%和98%以上。
不過要想將目前各自為政的7個試點發展成全國統一的碳市場，不僅要進行制度的頂層設計，還要看政府的決心：愿意承受多大的減排成本。
碳市場缺乏法律保障
這并不是中國第一次將開展全國性的碳交易提上日程。事實上，在今年，一些專家和官員在正式和非正式的場合常常提到的是“爭取在2016年開展全國性的碳交易。”
“要想形成全國統一的碳市場，必須要有法律依據，否則全國7個試點各自為政、市場互不相通，是無法統一碳市場的。”中國政法大學民商經濟法學院教授曹明德表示。
在我國目前現行的《環境保護法》和《大氣污染防治法》中，二氧化碳并沒有被認定為污染物，這意味著無法利用這些法律來規范它。
與碳和碳市場相關的，目前僅有2014年底出臺的《碳排放權交易暫行管理辦法》，以及各試點城市、地區自己出臺的暫行辦法。而各個試點的暫行辦法對納入范圍的企業標準設定、配額分配方法等諸多方面都存在不一致的地方。
比如湖北省規定本省行政區域內年綜合能源消費量6萬噸標準煤及以上的工業企業，實行碳排放配額管理；廣東省規定年排放二氧化碳1萬噸及以上的工業行業企業，年排放二氧化碳5000噸以上的賓館、飯店、金融、商貿、公共機構等單位為控制排放企業和單位；深圳市則規定任意一年的碳排放量達到3000噸二氧化碳當量以上的企業，和大型公共建筑和建筑面積達到一萬平方米以上的國家機關辦公建筑的業主都實行碳排放配額管理。
在法律效力方面，各試點地區中，只有深圳、北京和重慶通過了地方立法，對排放單位的約束力相對較強。其他試點地區基本以政府規章進行規制，個別試點地區如天津僅以部門文件為依據。
在違約處罰方面，天津處罰力度最輕，僅使用限期改正和3年不享受優惠政策。其他試點地區雖使用了不同程度的罰款措施，比如處以1萬元到3萬元不等的罰款，但懲罰力度有限。
中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅在第六屆地壇論壇上公開對現有的制度是否能夠保證一個全國市場的良性運行表示質疑。
曹明德介紹，統一的碳市場的前提是總量控制、許可證、碳排放交易制度，相關的還有登記、核查、報告制度等等，這些都需要一個有力的法律保障。
現在一個好消息是，國家發改委已經研究起草了《全國碳排放權交易管理條例（草案）》， 并于今年7月召開全國碳排放交易管理條例草案聽證會，就涉及的碳排放配額分配管理制度、碳交易核查機構資質認定兩項新設行政許可作了說明。
《應對氣候變化法》的草案制訂也在進行中。9月，國家發改委就《應對氣候變化法（初稿）》召開了交流研討會。廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強表示，作為上位法，《應對氣候變化法》中應該對碳交易等減排手段的內容加以規定。
除了規定不同和效力存疑外，由于各個試點之間不能互通，缺乏全國性的法律規章條例，對于投資者的信心也產生了不利影響。
碳交易體系的基本要素之一就是金融。在業內人士看來，金融機構的參與可以增加碳市場的流動性，促進碳市場價格發現功能的實現，發現成本最低的減排途徑。金融機構主要通過碳基金理財產品、綠色信貸、信托類碳金融產品、碳資產證券化等方式參與碳交易，活躍市場。
2014 年12 月30 日，中信證券與北京華遠意通熱力科技股份有限公司在北京環境交易的撮合下，正式簽署了國內首筆碳排放權配額回購融資協議，融資總規模1330 萬元。
但是，總體來看，當前碳市場的交易主體還都是控排企業，除了履約時的剛性交易之外，大多數企業對配額的日常管理和交易仍然缺乏必要的認識，碳資產長期放在賬戶上不動。北京環境交易所碳交易中心主任王陽認為，只有賦予碳配額更多的金融屬性，才能讓控排企業意識到參與碳市場不僅僅是碳排放權的買賣，更是獲得資金的重要手段。但是，“國內7個試點相對獨立，雖然各個試點在這方面也很努力地去創新了，但是規模不大，很難形成金融的規模效應，還沒有對市場有特別大的作用。”
曹明德認為，碳投資作為一種金融產品是和股票類似的。“沒有法律依據，7個試點不能互相交易，價格不同，不是統一市場，很難預測投資前景。而投資是要考慮回報的，要看長遠收益。”
在林伯強看來，關鍵是下定決心要做，全國性碳市場可以先做起來，法律制度建設應該在嘗試中盡快跟上。
全國性碳市場急待試行
在本次巴黎氣候大會的發言中，中國國家主席習近平重申了中國將要在2030年達到碳排放峰值。“這是一個很重要的政策導向，標準的碳市場是有總量上限的，達到峰值是一個前提。這對建設全國市場來說是一個很重要的信號。”王陽表示。
離2017年只有一年多的時間，曹明德建議，國家發改委應該盡快制定出全國試點方案、啟動全國碳市場試點。
“7個試點可以先做出一套換算比例，這樣可以相互之間進行交易，做出統一的方案體系，連接成一個市場，之后其他地區可以在某一時間加入。如果換算沒有可行性，就需要將現有的清零，重新進行全國統一的交易平臺試點。”曹明德建議，沒有必要再去進行區域性的碳交易試點，如果各個區域之間仍然是各自為政，只會為建設全國統一的碳市場帶來更多不便。
曹明德還建議，全國性碳市場在設計之初也要同時考慮到國際可比性和兼容性，這樣在遠期才能夠和歐盟、美國的碳市場進行對接。
而針對全國性碳交易的頂層設計，總量確定、配額分配、在交易之前如何核查交易量和排放量等等，都是需要慎重考慮的問題。
“先定總量，然后確定每年的減排總量，分配到不同地區和行業，最后落實到具體的排放主體。”王陽表示，不同地區和行業發展水平不同，比如北京和青海、西藏的發展水平、環境差別很大，那么一刀切就不太好推進碳市場的建設，所以有些地區減排的要求可以松一些，只要不增加排放即可。
曹明德表示，應該在對不同發展地區的差別對待和公平平等之間取得平衡，如果給西部分配更多的配額，就相當于給西部企業分更多的錢，給了它們更大的污染空間，因此必須慎重，首要的前提是環境質量不準惡化。
但是這樣會否造成東部企業去西部購買排放額度，然后仍然在本地增加排放？
曹明德表示，交易制度本身就有一個集中排放的問題，但是對總量減排應該沒有影響，因為總量也是在逐年減少。“當然，可能會對本地的環境造成影響，那么就需要在配額分配和設立交易許可證的時候對此進行考量，可以設置購買上限。”
碳價格是直接反映企業減排成本的指標。根據各個試點發布的數據，當前，北京和深圳的碳價較高，在40元／噸左右，而其他5個試點多在10~20元之間。
而據中國碳論壇（CCF）和ICF國際咨詢公司聯合開展的《2015中國碳價調查》（下稱《調查》），國內7個試點碳交易市場的交易活躍度較低，碳價也有走低趨勢。
《調查》稱，許多試點的碳價2013年和2014年建立之初有短期上漲，比如，深圳的碳價在2013年10月的較短時間內曾超過人民幣100元/噸，但在2014年末和2015年初下滑。2015年5月和6月，大部分試點的碳價急劇下跌，上海碳市場的碳價一度跌至9元/噸。
國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心副主任鄒驥認為，這很大程度上是因為碳限額過剩。價格過度下跌后，碳交易就失去了迫使企業減排的威懾力。
王陽表示，幾個試點價格下行比較明顯，這和當地配額分配較多可能有關系。“配額分配非常重要，也是難度最大的，因為要根據企業的歷史排放量推算現在和未來的排放量，肯定會出現變數，比如經濟下滑時，就會出現配額過多。”
證明這一觀點的典型案例就是歐盟。歐盟是目前全球第一大碳排放權交易市場，也被認為是碳排放制度建設最先進的地區。但是第一期發放的免費配額過多，隨后發生的金融危機導致經濟不景氣，供過于求，碳價急劇下跌，從每噸30歐元跌至每噸5歐元。根據世界銀行以及第三方評估機構發布的報告，歐盟的碳交易減排機制沒能發揮應有的作用。
曹明德表示，配額發放不能過于寬松，也不能太緊，應該像5年預算那樣，逐年縮減，比如每年減少10%，必須讓企業在技術和經濟上通過努力可以達到減排目標。這樣既不會對企業構成太大壓力，也給企業減排的動力。
世界銀行預測，2020年全球碳交易總額有望達到3.5萬億美元，有望超過石油市場成為第一大能源交易市場。中國國內的多個研究機構認為，中國碳交易市場規模將在1000億元以上，并且在2020年之后達到萬億元的規模。（《中國經營報》 李艷潔）
