推動“碳排放—用能權”雙市場銜接
2018-12-07 14:31:47
摘要：我國正處于新型工業化深入、新型城鎮化提速發展階段，經濟增長與能源消耗及碳排放之間呈弱退耦趨勢，全國能耗和碳排放總量仍將在較長一段時期內維持在上行區間。
我國正處于新型工業化深入、新型城鎮化提速發展階段，經濟增長與能源消耗及碳排放之間呈弱退耦趨勢，全國能耗和碳排放總量仍將在較長一段時期內維持在上行區間。無論是資源稟賦的緊約束，還是對全球生態環保責任的擔當，都要求我國探索出行之有效的能耗和碳排放控制機制，而用能權和碳排放權交易（以下簡稱“碳交易”）制度，正是我國正在試點和全面啟動的節能減排政策實踐。
有效擴大政策覆蓋面
2011年10月，國家發展和改革委員會批準開展碳交易試點工作，2013—2014年間我國7家碳交易試點市場陸續運行，經過多年試點，2017年底全國碳交易體系已完成總體設計，進入正式啟動階段，并將制定覆蓋石化、電力等8個行業部門的推進方案。相較于碳交易的大力推進，用能權交易在我國的實踐應用相對偏少，“十二五”期間主要以節能量交易的形式進行試點。進入“十三五”以來，用能權交易的提法逐步取代節能量交易，2016年國家發展和改革委員會選擇在浙江、福建、河南、四川4個省份開展用能權交易試點，并計劃于2020年視試點情況再考慮推廣，2018年2月用能權交易試點項目正式啟動。
從控制目標、參與對象、操作手段方面看，碳交易與用能權交易之間存在天然的關聯性。碳交易會促使參與者提高能效和改用低碳能源，而用能權交易對能耗的控制也自然實現了對碳排放量的削減。從操作層面看，用能權交易設計中，各部門能耗歷史數據相對齊備、統計技術完善；而碳交易的標的物是更為虛擬化的商品，尚缺乏連續性、權威公認的統計數據，同時不同核算方法和核算范圍的結果也會有所出入。從這一層次上考慮，用能權交易的操作性優于碳交易。但在實際的政策推進層面，我國碳交易市場無論是經驗積累、市場成熟度還是政府推廣力度和參與熱度上，都遠遠超過了用能權交易，未來用能權交易可能僅作為碳交易市場的補充政策出現。而針對這兩個市場已經在全國同步鋪開和試點推廣的前景，為避免出現政策實施中的重復和沖突，要盡快設計與這兩個市場相配套的銜接機制。
除協調不同政策推進的需求外，碳交易與用能權交易市場間也確有政策效力間的互補價值。其一，這兩個市場的影響對象不完全重疊，碳交易主要影響供給側，而用能權交易對供給側和需求側均有影響。納入用能權交易的電力供應商和分銷商常會自發對其消費群體提供節能服務，雙市場銜接可以有效擴大政策覆蓋面。其二，交易對象對兩個市場的反應機制不同。碳交易促使企業更多采用新能源和低碳能源，而在用能權交易中，企業更傾向于采用節能技術改造措施，規避了新能源建設中可能帶來的更大成本與風險。其三，兩類交易制度的市場響應有所差異。歐洲國家的實踐表明，碳交易對批發電力價格會產生正向影響，并可能促使對可再生能源投資的增加，而白色證書（節能量交易的一種形式）機制對這兩個因素的影響則正好相反，雙市場銜接或可作為市場沖擊的緩沖劑。
明確配額指標互認的標準
碳交易與用能權交易市場的銜接是國家相關政策試點和推進中出現的新問題，為兩個市場設計銜接機制確有現實價值。但是，這兩個市場在我國尚處于試點中或剛試點結束的階段，兩者的銜接問題無論在理論上還是實踐中都亟待探索。雙市場銜接的主要難點在于以下兩個方面。
一方面，政府和企業面臨雙市場選擇的管理成本問題。政府若同時推進兩套交易機制的試點，那么更適宜引導何種類型的企業加入哪一類市場？企業在面臨兩套交易制度時，特別是這兩個市場都屬于相對新生的事物，歷史參照少，如何選擇合適的市場加入？抑或可以同時參與兩類市場？這些都會增加企業的交易成本和政府的管理成本。
另一方面，雙市場配額指標互認的標準問題。作為推動節能減排這一統一目標的政策，市場指標互認和抵扣機制無疑是實現兩個市場同時運行的核心機制，但互認的標準如何形成？是允許政府干預還是完全依靠市場形成？在有政府干預的情況下，干預的標準在哪里？如果完全由市場形成，是否會存在“合謀”等風險？此外，盡管目前國內學界對雙市場的交互關系進行了一些討論，但主要集中于對博弈主體、價格水平、政策效果的理論模型研究，缺乏對具體的配額分配抵扣、交易平臺連接、履約懲戒機制方面的設計，導致學界的研究尚難以直接指導實際交易市場的運行。
以碳交易為主靈活納入用能權交易
從當前的政策推動進展分析，未來可探索建立以碳交易市場為主，靈活納入用能權交易的雙市場銜接的交易體系。
一是確保用能權交易認證指標與碳排放減排指標相對獨立。由于節能、減排的效果往往同時出現，一家企業如果被同時納入兩種交易體系，就很容易出現重復計算的問題，從而出現有失公平的情況。因此在全國全面推進碳交易市場的前提下，可僅對尚未全面納入碳交易的行業或企事業單位開展用能權交易登記。負有節能和減排責任的企業可自行選擇納入某一種交易體系，若未來市場對接通暢，企業也可申請改變其參與交易的市場類型。
二是建設兩類交易市場的通用平臺。目前我國經過5年試點，碳排放交易市場已經相對完善，考慮到用能權交易更多地作為碳排放交易的補充機制，建議充分利用既有平臺、相關機構和交易系統，將用能權交易納入碳交易平臺，減少平臺建設的投資和管理成本。
三是合理設計兩個市場的指標互認和抵扣機制。通過科學的指標核算方法，在用能權交易的能耗指標和碳排放交易中的碳減排指標間設立轉化系數，使兩者之間可以相互轉化，也互相抵扣參與交易對象的節能指標或減排指標；難以自行完成相關節能、減排任務的企業，可根據市場供需情況自主選擇抵扣指標的搭配方式。若考慮以碳排放為主推進環境資源產權市場建設，亦可對用能權交易抵扣的碳排放量設置一定限額，如根據相關測算，上海市在2020年前通過節能量交易產生的指標占碳交易權的2%—6%，并建議按此設計抵扣限值比例。此外，也可以通過前期對參與單位的限制達到主輔雙市場的平衡。
綜上所述，我國碳交易和用能權交易兩類環境權益市場均由逐步試點轉向深入推進階段，兩者既有一定的交集又各有優勢。為避免出現政策實施上的重復和沖突，要盡快設計與雙市場配套的銜接機制。通過建立雙市場銜接的交易體系，有助于共同推動實現節能減排目標。
（本文系湖南省社會科學院智庫研究專項重點課題“中國‘用能權+碳排放’雙市場配額優化及銜接機制研究”（18ZHB07）階段性成果）
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