林伯強：電力體制改革地方主導是否可行？
2016-12-16 14:18:23
摘要：電力體制改革走到今天，殊非易事。新電改總體感覺是，出臺文件很多，實質動作不多，進展比較緩慢。
電力體制改革走到今天，殊非易事。新電改總體感覺是，出臺文件很多，實質動作不多，進展比較緩慢。
目前現有的電力系統雖然可能有許多問題，但至少從保證電力供給、電力安全、居民電力價格以及用戶滿意度等方面，都是很好的，要通過改革把這個系統做得更好，的確有一定風險，因為一旦出現問題，公眾就會認為還不如不改革。
現在是最好的機會
可以說，中國的電力體制改革比較擔心的兩個后果，一是電力短缺，二是電力價格上漲。
目前電力過剩的窗口期非常有利于推進電力市場化進程，電力過剩的時期，可以有很大的騰挪空間，但目前的這個窗口期能延續多久，我們并不知道。畢竟中國的人均電力消費量還非常低，電力不會一直持續2%~3%的速度增長。根據國際經驗和以往的國內經驗，電力需求與經濟發展均呈現周期性發展的特點，目前的過?？赡苁侵芷谛赃^剩，而不是長期過剩。從全球來看，發達國家的情況表明，一國能源電力需求增長出現拐點的時候，一般發生在人均GDP在2萬~3萬美元之間。目前中國的人均GDP僅為8000美元左右，因此中國電力需求低速增長，很可能經濟調整周期的一個點，而不是一條線，而一旦電力需求再回升，市場偏緊，哪怕制度設計、市場設計得很好，改革就可能面臨困難，這是上一輪電力改革的重要教訓。加上政府的改革決心，現在的這個機會應該是最好的機會，各方必須盡可能利用這個時間窗口，盡快全面推進電力體制改革。
電力市場化之后，電力價格必然有升有降。從以往經驗看來，電價下降一般沒有問題，政府對電力降價的容忍度比較高?？呻妰r一旦上升將面臨什么考驗，應該怎么應對，目前還沒有明確的說法，漲價之后是消費者直接承擔，還是再走國家補助（國企虧損），目前都沒有機制性安排，而只是假定沒有這個問題。從歷史經驗來看，能源關系民生和經濟競爭力，在降價的時候，哪怕是非市場化的舉措，也不會有人抱怨，比如煤炭276天的限產，但是面對漲價，以往政府的執行力偏弱。目前我們新形成的你能源價格機制其實都沒有受到真正的考驗，以成品油為例，其價格形成機制自2009年改革完以后，國際石油價格一直處于下降通道，如果石油價格再回到120甚至130美元的高點，會有什么問題？電力也是一樣道理，隨著煤價回升，電價可能會面臨挑戰。
不能各行其是
從具體執行來看，目前新電改似乎主要由地方政府來牽頭推進，現在看來存在一些問題。以省為基礎進行電力體制改革，主要成果通過交易電價大幅度下降。地方政府是否從整體市場設計、較大范圍能源流動資源配置的角度來考慮電改？直觀的說，他們可能更傾向從地方自身利益、本地供需情況來考慮問題，希望把較低的電價轉移到當地實體經濟當中去，這與電力改革要打破省間壁壘的初衷可能背道而馳。電力降價的好處顯而易見，可以將利益從中央往地方流動，發電企業40%多是央企，實體主要是地方。在電價下降的情況下，對地方政府來說目前就是電力交易越大越好，這或許也是為什么很多地方政府對電改很起勁的原因。不過，一旦電力供給緊張，或者煤價再大幅度上漲的話，地方政府還會這么積極？會不會倒過來為市場化改革設置各種各樣的障礙？因此需要由中央進行有效的頂層設計，電改必須能夠推進協調區域之間的能源資源流動和配置，在這些問題上，有必要對地方主導的改革進行的強制約束。
改革就應該允許有些地方成功，有些地方失敗，但是完全放手讓地方政府主導也帶來了許多問題。改革因地制宜的意思就是指，中國作為大國，難以在全國采用同樣一個模式，為此應該在更多的地方做試點，發現最適合中國電力體制改革的模式。但這不意味著每個省都在電力改革的框架下，從本地利益出發設計方案。地方政府要GDP，要發展經濟，都沒錯，但是如果僅僅從地方自身角度來考慮問題推進電力改革的話，就很難設計出比較完善的市場體系和機制。需要明確的是，改革共贏是個理論上和長期性的概念，短期不可能讓所有的相關方都受益，肯定要傷害到某些利益，因此只要政策制定者是秉持兼顧效率與公平的基本原則，不能兼顧誰受傷，誰不受傷。這就要求大家去適應改革，不能反過來讓改革適應大家。相關各方要認清趨勢，即使有難題，也要克服，畢竟改革要適應中國國情，但不是適應某個集團、某個地方的利益。總之，地方電力改革不能各行其是，甚至是可能是綁架電改，讓改革碎片化，必須要與中央的電力改革原則和頂層設計的精神保持一致，將地方經濟發展納入整體改革的大盤子統籌考慮，才能實質性推動改革進程，并真正享受到改革紅利。
要給出明確預期
當下，市場人士一直在關注具體交易規則。需要強調的是，電力交易類似于其他交易，需要很好的制度設計，才能保證公平公正公開，對于中國電力市場改革的設計而言，最關鍵的還是市場的兩個根本要素，電量和電價。
目前電力市場化改革的一些具體要素，以及改革進程其實還是在政府手里，比如上網電價、終端電價、市場交易電量仍然是政府控制。由于對計劃電量“逐步放開”沒有約束，對市場交易來說，政府可以讓你做大，也可以讓你做小。這樣，電力市場交易就比較容易受經濟運行的影響。
在當下，熱烈討論市場交易規則是遠遠不夠的，可能也沒有這個必要，因為國外有很多現成規則機制可以借鑒，不必在這方面過于糾結。但是，對于中國以往電力改革的經驗和教訓，卻需要深入討論,，并形成成果。隨著改革推移，在制度上如何約定“逐步放開”計劃電量，一個有充分交易量的市場才真正有意義，沒有交易量的市場，即使市場設計天衣無縫，其意義何在？電力是比較特殊的行業，如何來假定政府將“逐步放開”計劃電量，還有，政府對電價市場化的容許度和約束，以及動態的交叉補貼資金來源等等，都需要仔細討論。應該對電改一些根本性問題進行制度約束，比如“逐步放開”交易電量的具體比例和時間表，電價波動極限和容忍度。
對相關部門而言，需要向社會明確政府的根本立場和主張，比如政府的電價市場化進程、計劃電量如何逐步放開、政府宏觀電力改革框架和能否盡可能不用行政手段干預市場進程，等等。應該對上述核心問題給出明確的說法和時間表，并做出盡量不受經濟形勢轉變而忽視改革承諾。惟其如此，才能讓各方對電力市場化進程和電力體制改革形成比較好的預期，否則，對新一輪電力體制改革的未來，只能保持謹慎樂觀的態度?！赌茉丛u論》
